En Dos Cabezas nos encanta la Ley de Transparencia pues entendemos
que el acceso a información pública es un primer paso hacia la
construcción de sistemas participativos donde la ciudadanía pueda incidir en la
toma de decisiones. Por lo mismo, no nos conformamos con requerir documentos
públicos, sino que buscamos que la transparencia sea finalmente el campo
donde se mueva la participación ciudadana. Aquí nuestra reflexión sobre el
panorama nacional en el campo de la incipiente participación ciudadana.
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN
Hablar de participación es hacerse cargo del espectro de políticas
públicas que permiten la incidencia ciudadana, así como mencionar los correctos
espacios de iniciativa que pertenecen a la sociedad civil. De cualquier manera, se trata de un panorama nuevo, un escenario de transformación. Transformación
en el terreno de la relación entre ciudadanos y conocimientos y comportamientos
políticos, y la ampliación del concepto del dominio público.
Tal como
refiere Stiglitz (1999), utilizaremos el término “participación” en su sentido más
amplio, para incluir aquellos procesos de transparencia, apertura y de “dar
voz” tanto en escenarios públicos como corporativos. Esto pues, desde ya lo
planteamos, nuestro objetivo en esta reflexión es vincular el acceso a la información y
la gestión en participación ciudadana en el contexto de la apertura y
democratización de los procesos administrativos.
Precisamente
debido a esta ampliación del ámbito de los temas de debate público, cada vez
son menos los ciudadanos que mantienen una relación fácilmente clasificable con
el viejo esquema interés/desinterés. Es decir, cada vez existe menos ese
ciudadano perfecto, que está informado y que actúa en todos los terrenos y que
cuenta con un universo cognitivo perfectamente estructurado en el que todos los
temas enlazan de forma coherente. Su definición actual responde más bien a una
mixtura colectiva.
Hay
sentimientos colectivos, propios de la psicología política, que condicionan el
modo como la ciudadanía percibe el rol de las instituciones gubernamentales –y
de los partidos políticos- en la sociedad actual. En distintas partes del mundo
se expresa un sentimiento de profunda insatisfacción –sobre todo, pero no
únicamente en las y los jóvenes- por las frustraciones que depara una sensación
de pérdida irreparable de la esperanza de que la sociedad pueda avanzar en un
sentido de justicia, superando las desigualdades. En España, en otros países
europeos y en América Latina se habla de una “generación de indignados” (PROACCESO,
2011).
En
vinculación con lo anterior, otra emoción amarga se percibe en nuestras
sociedades: el escepticismo para con las promesas políticas. Hay una pérdida
creciente de confianza y credibilidad en el papel que juegan los actores
partidarios e institucionales. Una consecuencia de este distanciamiento
emocional entre política y sociedad es la compleja interacción entre Estado y Sociedad Civil que se observa en nuestros países.
La
democracia política es un patrimonio de nuestra república, algo por lo que se
ha luchado. Aún con ello, los indicadores de desconfianza hacia el sistema
político se han acentuado. La actividad de los partidos es percibida como un
ejercicio lejano de las personas -una profesión de la élite del poder-, al
punto de que esta imagen negativa inevitablemente se vuelve contra el propio
quehacer del gobierno. "El desafío de la modernidad democrática para un país
como Chile es ganar sustentabilidad ciudadana para sus políticas de desarrollo" (Calderón, 2006).
Al
liderazgo gubernamental ya no se le pide que sepa gobernar bien para la
gente, sino que aprenda a hacerlo con la gente. De no ocurrir este
cambio en el modo de hacer gobierno, el compromiso ciudadano con la democracia
forzosamente ha de resentirse, y así la adhesión de las personas para con las
políticas públicas acabará sustituyéndose por el desapego, la pasividad y el
negativismo.
En el
momento actual, la configuración de nuevos conceptos sobre políticas públicas,
de una nueva gestión del Estado y de un relanzamiento de las reformas políticas
indispensables para el “buen gobierno”
(good governance) son caminos que llevan hacia una mayor “sensibilidad” (responsiveness) del quehacer político ante la
ciudadanía. El resurgimiento de la sociedad civil se encuadra entonces en el
triángulo formado por el nuevo papel del Estado a desarrollar en América
Latina, un adecuado funcionamiento de los partidos políticos y la extensión de
una nueva cultura política en la ciudadanía (Hengstenberg, Peter y otros, 2002).
El
camino para revertir estos síntomas críticos y recuperar confianzas de la
ciudadanía depende de la voluntad política de abrirse a la participación
ciudadana tanto en el ámbito de las instituciones del sistema de gobierno como
en el referido a la administración de las políticas públicas. En este punto
crucial, de reconstrucción de las confianzas ciudadanas, la participación y la
transparencia de la gestión pública vienen a coincidir en el ejercicio del buen
gobierno.
Esto nos conduce a un punto importante: desde la perspectiva integral de desarrollo
podría sostenerse que la participación no se refiere únicamente al hecho de
votar. Los procesos participativos deben comprender el diálogo abierto, así
como el amplio y activo compromiso ciudadano, y requieren que los individuos
tengan “una voz” en las decisiones que les afectan (Stiglitz, 1999).
OTRA
MANERA DE ENTENDER LAS COSAS…
En
la segunda década del siglo XXI se confirma que el espacio de lo público se ha
abierto a nuevas dimensiones sociales. El esquema clásico que circunscribía la
esfera pública sólo al ámbito estatal ya no puede sostenerse. El Estado sigue
siendo el lugar donde se concentra con mayor poder la organización pública de
la sociedad, pero no ya de una manera monopólica como en el pasado. Junto a la
estatal, otras dinámicas institucionales asumen roles relevantes en los asuntos
públicos de cada país, como ocurre con los medios de comunicación social, las
corporaciones empresariales, las asociaciones sin fines de lucro, las
comunidades indígenas, las entidades universitarias, las organizaciones
comunitarias, las redes sociales o los movimientos ciudadanos (Prats
i Catalán, 2005).
La
participación ciudadana y la transparencia de la gestión administrativa se han
abierto a un vínculo sistémico que, en el Estado moderno y democrático, viene a
re-significar los derechos y responsabilidades de la ciudadanía en su relación
con los actores institucionales, en particular en el campo propio de la
información pública. Un gobierno que cae en el secretismo y que hace imposible
que los ciudadanos tengan opiniones informadas sobre las políticas que son
críticas para sus vidas y para el bienestar de su país, debilita la
responsabilidad política (accountabilty)
y la calidad del proceso de toma de decisiones.
Tienen de común, la participación y la transparencia, una calidad compartida: son al mismo tiempo valores y principios. Situados en el paradigma de los derechos humanos, el gobierno reconoce a las personas de la comunidad, como atribución legítima y exigible ante las autoridades, la potestad de intervenir en las decisiones de interés general y controlar los actos de la administración. Dispuestos en el paradigma de la democracia, la participación y la transparencia son condiciones propias de los Estados que se deben políticamente a la soberanía del pueblo en su forma de gobernar las sociedades (PROACCESO, 2011).
Desde
allí se abren las discusiones sobre una mayor calidad de la política democrática, es decir, nuevas
relaciones entre los partidos políticos y la sociedad civil, la participación
ciudadana no partidista en los diferentes niveles de gobierno y una mayor
responsabilidad de la gestión pública ante los ciudadanos.
Se
consideran como derechos ciudadanos los derechos civiles y
políticos, tanto como los derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales, que se constituyen en la relación de la ciudadanía con el Estado y
demás instituciones con poder decisorio en la sociedad. Sólo esta prevalencia
de los derechos democráticos en el orden social permite fundar deberes
legítimos para sus actores ciudadanos. Los deberes que no se sostienen en un
marco de derechos deben calificarse como imposiciones.
En este
sentido, los gobiernos no sólo deberían incrementar la transparencia, sino
también reconocer la existencia del denominado “derecho a saber”
(“right to know”). Los ciudadanos tienen el derecho a saber lo que el gobierno
está haciendo y por qué. Tienen el derecho a saber si “las excepciones legales”
son llevadas a cabo con base en determinadas reglas y disposiciones.
En Chile,
la Ley 20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la gestión
pública, de reciente promulgación, recoge explícitamente tal derecho en el
texto de la Ley de Bases Generales de Administración del Estado. Por su
parte, la Ley 20.285 de Transparencia de la función pública establece el
derecho de acceso a la información de los órganos de la administración del
Estado así como los procedimientos para su ejercicio y amparo.
Este marco
legal explicita la consideración de que la participación y la transparencia de la
información pública son derechos de la ciudadanía -y no concesiones
dependientes de la voluntad de los gobernantes- y representa un cambio en la
gobernanza del Estado moderno y democrático. Sus implicancias son fundamentales
para la esfera de lo público: de una parte, empoderan a las personas en el
ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a obligaciones de la gestión
administrativa para cumplir con el mandato republicano de la ley.
La participación es pues esencial
para efectuar el cambio sistemático de mentalidad asociado con el desarrollo y
la transformación que requiere este sistema de participación de democracias más
bien avanzadas, y para generar políticas que hagan el cambio –que es la pieza
clave del desarrollo- más aceptable.
Y puesto que los individuos han tenido voz en la formulación de los cambios, y en hacerlos más aceptables, el cambio tiene más posibilidades de ser aceptado, e incluso incorporado, que de rechazarse a la primera oportunidad (Kliksberg, B.,1999).
EL DESAFÍO, EN NUESTRAS MANOS…
Las
políticas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas
implican la modificación de comportamientos, hábitos y expectativas que
prefiguran su consagración en normas. El desafío consiste en generar
transformaciones en la cultura burocrática fundadas en el concepto de que la
información no es propiedad de los funcionarios sino patrimonio de todos.
También,
requieren alentar el compromiso cívico, procurando que el derecho a la
información se entienda como parte constitutiva de la participación ciudadana
en las decisiones públicas. Es un proceso complejo, de construcción de
confianzas recíprocas entre Estado y ciudadanía, donde las reglas formales e informales
se corresponden con una relación institucionalizada, desde una perspectiva de
derechos y responsabilidades compartidas.
La
inteligencia democrática de la gestión pública pedirá entonces redefinir la
relación con la ciudadanía. La calidad de participante, promovida y respaldada
por la administración del Estado, sitúa a las personas en un nivel mayor de
responsabilidad ciudadana, y crea las condiciones para un empoderamiento social
que resulta estratégico para el desarrollo. La participación y el compromiso no
son sólo una preocupación de los funcionarios gubernamentales o de los
gestores; se necesita ir más al fondo, para incluir a aquellos que a menudo
están excluidos y que son clave para el fortalecimiento del capital social y
organizacional.
El
particular desafío de instalación de la cultura de la transparencia y la
participación posibilita la creación de la Ley de Acceso a la Información
Pública (también conocida como Ley de Transparencia), esta ley tiene como
antecedente directo el artículo 8° de la Constitución
Política -incorporado a la Carta Fundamental con la
reforma constitucional de 2005 (Ley N° 20.050)- que
estableció los principios de probidad y transparencia de la función pública y
su obligatoriedad para todos los órganos del Estado, incluidos el Congreso, el
Poder Judicial y todos aquellos con autonomía constitucional.
El derecho
de acceso a la información pública establecido en la Ley 20.285, que hace
posible a la ciudadanía acceder a
información generada por órganos del Estado, constituye un importante avance en el desarrollo de nuestra democracia, pues
al consagrar este nuevo derecho, genera condiciones para el restablecimiento de la debilitada
confianza existente en la población sobre la acción de la administración del
Estado.
Este
contexto jurídico permite que, según Stiglitz, los procesos participativos,
abiertos y transparencia puedan jugar un papel importante en la preservación o en
el restablecimiento del capital social, y de la confianza en la estructura
administrativa por parte de los servicios.
La participación en si misma puede ayudar a crear un sentido de comunidad, condición sine qua non para un mayor nivel de capital social. Si los individuos creen que han tenido una participación significativa en las decisiones que les afectan están más deseosos de aceptar cambios, incluso si éstos les afectan negativamente. Sin embargo, si dichos individuos consideran que tales cambios les han sido impuestos, tanto por gente de fuera como por gobiernos ilegítimos que no han tenido en cuenta sus preocupaciones, su resentimiento es más probable que derive y aumente
La participación en si misma puede ayudar a crear un sentido de comunidad, condición sine qua non para un mayor nivel de capital social. Si los individuos creen que han tenido una participación significativa en las decisiones que les afectan están más deseosos de aceptar cambios, incluso si éstos les afectan negativamente. Sin embargo, si dichos individuos consideran que tales cambios les han sido impuestos, tanto por gente de fuera como por gobiernos ilegítimos que no han tenido en cuenta sus preocupaciones, su resentimiento es más probable que derive y aumente
“¿Cómo se participa? La participación
supone poseer información previa, suficientemente completa y comprensible para
formar una opinión y capacidad de comunicación para hacer llegar esa opinión al
destinatario público correspondiente”
Borja (2002) refiere finalmente respecto a espacios deliberativos mediante los cuales perpetuar mecanismos consultivos e incidentes para grupos y ciudadanos.
Por lo
tanto, la reforma del Estado, en este panorama de políticas de participación
ciudadana en democracias avanzadas – si se toma en serio y va más allá de una
política de privatizaciones –no puede quedarse solamente en el nivel de una
modernización de la administración pública, sino que tiene que replantear los
esquemas de relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la sociedad
civil, de modo de responder a las particulares necesidades y exigencias de las
partes involucradas.
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN CHILE, ¿CÓMO ESTAMOS?
La
reciente entrada en vigencia de la Ley 20.500 ha arrojado una doble responsabilidad en el campo de la asociación y la participación. Por una parte los servicios públicos deben implementar nuevos espacios consultivos hacia la sociedad civil, pero por otra, los ciudadanos organizados tienen la obligación de exigir la ejecución de esta norma mediante la participación incidente.
Varias son las voces que informan el precario estado de avance de implementación de la norma de la Ley 20.500 (revisar Quinto Poder o las columnas de Danae Mlynarz), pero lo cierto es que no existen datos duros respecto a la actual ejecución de la normativa que nos permitan levantar conclusiones sobre su real estado.
(DESCARGA LOS RESULTADOS ACÁ)
(DESCARGA LOS RESULTADOS ACÁ)
Para efectos de medición, y cual primer acercamiento, en DOS CABEZAS logramos acceder a la evaluación municipal del ítem "Mecanismos de Participación Ciudadana" que realizó la Dirección de Fiscalización del Consejo para la Transparencia. Dicho ítem corresponde a la obligación de publicar en las respectivas páginas web de cada servicio la información que el art. 7 de la Ley de Transparencia estipula, entre aquellas obligaciones se encuentra lo referido a:
"Todas las acciones e instancias implementadas por el respectivo organismo o servicio público, que tengan por finalidad conocer la opinión de la sociedad civil respecto de un tema de su interés, en un procedimiento de toma de decisiones. Estas comprenden:
- Las audiencias,
- Las consultas e informaciones públicas,
- La participación directa,
- Los consejos consultivos,
- Otras instancias similares que contemplen los procedimientos de toma de
decisiones, y
- Los demás mecanismos contemplados en la norma general de participación
ciudadana del organismo, si existiere." (link)
LOS RESULTADOS.
De un 100% esperado (es decir la información y publicación correcta de los mecanismos de participación) el promedio de las municipalidades respecto a este ítem es de un 20,19% - Muy por debajo incluso del nivel nacional de publicación de todos items en la web (30 %)-.
Existe un pequeño grupo de municipios, donde no existe mayor relación respecto a colores políticos ni recursos, que obtienen un 100% en Mecanismos de Participación Ciudadana.
144 municipios (de 345 municipios, es decir un 41,7%) obtienen nota CERO en implementación de mecanismos de participación, lo cual nos brinda un panorama certero a lo que las percepciones y sensibilidades estaban arrojando como resultados.
No se trata de datos que versen estrictamente sobre nuestra realidad participativa, pero nos ayudan a dar contexto a este diagnóstico de desafección ciudadana al que nos referimos inicialmente. Más allá de los números, entendemos que el llamado es doble: a nuestras autoridades a realizar los esfuerzos para generar mayor participación, y, sobretodo, a la ciudadanía a exigir que su voz sea escuchada, a hacer uso de las herramientas que tenemos a disposición y a buscar nuevos mecanismos de incidencia y participación para involucrarnos la toma de decisiones de nuestras realidades locales.
No se trata de datos que versen estrictamente sobre nuestra realidad participativa, pero nos ayudan a dar contexto a este diagnóstico de desafección ciudadana al que nos referimos inicialmente. Más allá de los números, entendemos que el llamado es doble: a nuestras autoridades a realizar los esfuerzos para generar mayor participación, y, sobretodo, a la ciudadanía a exigir que su voz sea escuchada, a hacer uso de las herramientas que tenemos a disposición y a buscar nuevos mecanismos de incidencia y participación para involucrarnos la toma de decisiones de nuestras realidades locales.
REFERENCIAS:
- · Borja Jordi (2002) Gobiernos locales, políticas públicas y participación ciudadana. Revista Aportes Número 19. Política y democracia. Buenos Aires.
- · Calderón, C. (2010): Open Government: Gobierno Abierto, Bueno Aires, Capital Intelectual.
- · Font Joan (2002) Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias y Metodologías. URBARED. Barcelona.
- · Font, Joan y Blanco, Ismael (2006): Polis, la ciudad participativa; Diputación de Barcelona.
- · Hengstenberg, Peter y otros (2002). Estado y “sociedad civil” en América Latina. En busca de un nuevo equilibrio. D+C Desarrollo y Cooperación. Frankfurt.
- · Kliksberg Bernardo. (1999) Seis tesis no convencionales sobre participación. Documento presentado en “Buenos Aires sin fronteras, un espacio para el diálogo”. Buenos Aires.
- · Prats i Catalán, Joan (2005): De la burocracia al managment: del managment a la gobernanza; INAP.
- · Prieto-Martín, P. (2008): (e) Participación en el ámbito local: caminando hacia una democracia colaborativa, Sololá (Guatemala), Asociación Ciudades Kyosei (en edición);
- · Stiglitz Joseph (1999). Participación y desarrollo. Perspectivas desde el paradigma integral del desarrollo.
- PROACCESO (2011): "Acceso a la Información Pública y Participación Ciudadana" (29.09.11)LINK
No hay comentarios:
Publicar un comentario